פסקת ההתגברות - ציפיות לשינוי חוק היסוד

עיקרי הכתבה: 

• מערכת המשפט חווה בימים אלו טלטלה לנוכח אזכור פסקת ההתגברות. כזכור, מדובר במנגנון שמאפשר לכנסת לחוקק חוקים, לאחר שאלו נפסלו על ידי בג״ץ, בטענה שהם אינם חוקתיים, מאחר וסותרים את חוקי היסוד המעגנים את זכויות האדם בישראל.
• פסקת ההתגברות עלתה לדיון בשבועות האחרונים לפני הבחירות לכנסת ה- 25 וביתר שאת במהלך הקמת הקואליציה, ובעיקר מצדן של מפלגות החרדים והציונות הדתית שמתנות את התמיכה בקואליציה בהכנסת הפסקה להסכמים הקואליציוניים על מנת ליישם מדיניות.
• התומכים בפסקת ההתגברות טוענים כי יש לאזן את הרשות השופטת שצברה כוח רב ולא מידתי מאז המהפכה החוקתית, המתנגדים טוענים כי פסקת ההתגברות תפגע ישירות בזכויות האדם בישראל ועניינה אינו איזון בין הרשויות במדינה אלא ביטול ההגנה החוקתית על חוקי היסוד במדינה. בנוסף, מהווה לטענתם פסקה כזו פגיעה משמעותית בכוחו של בית המשפט העליון.

מהי פסקת ההתגברות

בישראל אין חוקה פורמלית אלא חוקי יסוד שמסדירים את החלוקה בין מוסדות השלטון ומעגנים חלק מזכויות האדם והאזרח. פסקת ההתגברות היא מנגנון המאפשר לכנסת לתת תוקף לחוקים המתגברים וסותרים את אותם חוקי יסוד, לאחר שאלו נפסלו על ידי בג״ץ. המטרה של פסקת התגברות היא לאזן את הכוח של בית המשפט העליון מאז המהפכה החוקתית, ולאפשר עליונות של הרשות המחוקקת, הכנסת והרשות המבצעת, הממשלה. ראוי לציין, כי עד היום, ביטל בג"ץ רק 22 חוקים מאז הקמתו.

מהי המהפכה החוקתית?

המהפכה החוקתית היא הרחבת הסמכויות של הביקורת השופטת שהתרחשה בשנת 1992 עקב חקיקת שני חוקי יסוד העוסקים בכבוד האדם, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. חוקים אלו הנם בעלי מעמד של חוקה שעל פיו בית המשפט יכול להכריז על ביטול חוק שעומד בסתירה אליהם. 

פסקת ההתגברות וחוק בשר ומוצריו

בשנת 1993, פסק בית המשפט הגבוה לצדק (בג״ץ) כי יש לבטל את ההסדר שמנע מחברת ׳מיטראל׳ לייבא בשר שאינו כשר, עקב פגיעה בחופש העיסוק של החברה על פי חוק יסוד: חופש העיסוק. פסק הדין עורר סערה פוליטית, במהלכה מפלגת ש״ס ביקשה להחזיר את הסטטוס קוו בנושא סמכויותיו של בג״ץ.

עקב כך, אהרן ברק שכיהן כמשנה לנשיא בית המשפט העליון הציע להוסיף לחוק היסוד פסקת התגברות. במרץ 1994 אישרה הכנסת גרסה חדשה של חוק יסוד: חופש העיסוק, ולו נוספה פסקת ההתגברות בסעיף 8, המאפשר לכנסת לחוקק חוק שעומד בסתירה לחוק היסוד, לזמן מוגבל וכל עוד זה התקבל ברוב של חברי הכנסת.

בסוף 1994 נחקק חוק בשר ומוצריו שקובע שאין לייבא בשר לישראל אלא אם ניתנה לו תעודת הכשר, וזאת על אף האמור בחוק יסוד: חופש העיסוק. בג״ץ אישר את החוק ואת השימוש בפסקת ההתגברות.

חוק יסוד – החקיקה ופסקת ההתגברות

מפעם לפעם עולה ההצעה לחוקק חוק יסוד: דהיינו, לחוקק את פסקת ההתגברות, שתאפשר לכנסת לגבור על בג״ץ בכל נושא. כך, אם בג״ץ יפסול חוק מטעם חוקי היסוד, תוכל הכנסת לדון בו מחדש. אם יהיה רוב של מספר חברי כנסת התומכים בחוק, יהיה ניתן לחוקק אותו על אף התנגדות בג״ץ. הרוב המבוקש לפסקת ההתגברות בעבר נע בין 61 ל כ 70 חברי כנסת. התומכים בפסקת התגברות ברוב מיוחס גדול ממספר חברי הקואליציה טוענים כי התגברות על פסקי הדין של בג"ץ דורשת נציגי אופוזיציה שיתמכו אף הם בפסקת ההתגברות כדי שתהיה נציגות למגוון רחב של אזרחים. לעומתם, אלו שתומכים בהתגברות ברוב של 61 חברי כנסת, טוענים כי רק כך, ניתן יהיה למשול.

כך גם המצב סביב תוצאות מערכת הבחירות האחרונה, עוד לפני הקמת הקואליציה גורמים במפלגות הימין ובמיוחד במפלגות החרדים אותתו כי חקיקת פסקת ההתגברות תהיה תנאי סף לתמיכה בקואליציה ומפלגת הציונות הדתית בראשות בצלאל סמוטריץ' אף הציעה במהלך המו"מ להקמת הממשלה בכנסת ה – 25, כי פסקת ההתגברות תוכל לעבור ברוב של ח"כים, ללא תלות במספר התומכים. כך שגם אם יהיה רוב של 40 מול 21, היא תוכל לעבור.

מנגנונים דומים ברחבי העולם

ביקורת שיפוטית על חקיקה היא עניין רווח בעולם, כ-87% מהמדינות מקנות לבית המשפט סמכות להפעיל ביקורת על חקיקה, אך המנגנון של פסקת ההתגברות הוא לא נפוץ, וניתן למצוא פסקאות הגבלה כלליות וספציפיות באסטוניה, גרמניה, דרום אפריקה, הונגריה, ניו זילנד, ספרד, פולין ועוד.

המודל לפסקת ההתגברות המופיעה בסעיף 8 בחוק יסוד: חופש העיסוק הייתה ההוראה בצ׳רטר הקנדי לזכויות וחירויות שנחקק בשנת 1982, כחלק מההליך של ההיפרדות החוקתית של קנדה מבריטניה. הניסיון הראשוני היה ניסיון ראש ממשלת קנדה דאז לכונן מגילת זכויות בדומה לזו שקיימת בארה״ב, הכוללת תיקונים לחוקה האמריקאית המתייחסים כולם להגבלת זכות השלטון הפדרלי להצרת צעדיהם של האזרחים, אך ניסיון זה נתקבל בהתנגדות.

לאחר משא ומתן, התקבלה הוראה המעניקה למחוקק הפדרלי ולמחוקקים בפרובינציות יכולת לחוקק חוק המנוגד להוראת החוקה, תוקפו של חוק כזה יהיה עד חמש שנים שהוא תקופת כהונה בסיסית של הרשות המחוקקת של כל פרובינציה, אך הוא ניתן להארכה. ההוראה מאפשרת חריגה ממספר חירויות יסוד כמו חופש המצפון, הדת, הביטוי, ההתאגדות וכו׳, אך אינה מאפשרת חריגה מסעיפי החוקה שעוסקים במבנה המשטר או בסמכויות של רשויות השלטון.

ההוראה הקנדית מתבססת על מספר מאפיינים של החוק בקנדה שלא קיימים בישראל: קיומה של חוקה מוגנת הכוללת רשימה של זכויות אדם כמו גם בית מחוקקים מוגבל מלכתחילה. השימוש של הגופים המחוקקים בקנדה בפסקת ההתגברות היה די נדיר ונקודתי, ונעשה בעיקר בקוויבק.

פסקת ההתגברות וחוק הגיוס

בעוד כשלושה חודשים יפוג תוקפו של חוק הגיוס, שאמור להסדיר את גיוסם של חרדים הלומדים בישיבות. בג״ץ קבע שחוק הגיוס הנוכחי שאפשר לתלמידי ישיבות לא לשרת בצה״ל אינו חוקתי מאחר ואינו שוויוני ונוגד את חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו.

‎פסקת ההתגברות שנראה כי תיכנס להסכמים הקואליציוניים של הממשלה המתהווה, בשל רצונם של ח"כים רבים מהליכוד, ועקב לחץ של המפלגות החרדיות שהתנו את קיומה בתמיכה בקואליציה, תאפשר לחרדים ליישם מדיניות, בעיקר בנושאים רגישים במיוחד כמו חוק הגיוס. עבור המפלגות החרדיות פסקת ההתגברות היא הדרך היחידה לחוקק חוק שימנע גיוס בניגוד לרצונם של תלמידי ישיבות.

טענות בעד ונגד פסקת ההתבגרות

טענות בעד

הטענה העיקרית בעד פסקת ההתגברות היא כי זו תביא לאיזון בין הרשויות, מאחר ובית המשפט העליון צבר כוח רב ונוקט באקטיביזם שיפוטי המתבטא בהרחבת זכות העמידה והרחבת מתחם השפיטות. לכן, מאמינים רבים כי הכוח השיפוטי של בית המשפט העליון חייב להיות מוגבל. בדמוקרטיות המעניקות לביתה משפט סמכות ביקורת שיפוטית על חקיקה, מקובל מודל המבטיח גם אחריות דמוקרטית באמצעות בחירת השופטים בידי נבחרי העם. אולם, לבית המשפט העליון זכות הווטו על מינויים לבית המשפט העליון, מינוי שופטים בישראל מתבצע בידי חברי וועדה מיוחדת, ששליש מחבריה הם שופטי בית המשפט העליון.

המהפכה החוקתית אפשרה לבית המשפט להיות המחליט היחיד על ערכיה של מדינת ישראל. במצב הנוכחי בית המשפט פוסל חקיקה על סמך ערכים חוקתיים שהוא עצמו יצר במהפכה החוקתית. יתרה מכך, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שעל גביו התרחשה המהפכה החוקתית, חוקק ברוב לא גדול, של 32 תומכים מול 21 מתנגדים.

סמכותו של בג״ץ לבטל חוקים של הרשות המחוקקת מותירה בידה של הרשות המחוקקת את המילה האחרונה, אך זו אינה נבחרה בידי העם, מה שמנוגד לעיקרון הדמוקרטי. השאלה הנשאלת כאן על ידי רבים מהמתנגדים אינה האם יש צורך בפסקת התגברות, אלא באיזה רוב, ניתן להעבירה.

טענות נגד

בבית המשפט העליון, יטענו ודאי כי משמעותה אינה ריסון הרשות השופטת אלא למעשה ביטול ההגנה החוקתית על זכויות האדם המעוגנות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והתרת הרסן לחקיקת חוקים הפוגעים בזכויות אלה בלא שבית המשפט יוכל לסייע לנפגעים.

על הטענה כי יש לרסן את הרשות השופטת, נאמר כי בית המשפט הישראלי הוא למעשה אחד מבתי המשפט המרוסנים והמאופקים ביותר בכל הנוגע לביטול חוקים הנוגדים את החוקה. בית המשפט התערב ב-18 חוקים בלבד מתוך 320 חוקים שנתקפו, מה שמפריך את הטענות שהועלו בדבר התערבות יתר מצד בית המשפט בחקיקת הכנסת.

עד כה בג"ץ נקט מדיניות מרוסנת בנוגע לפסילת חוקים. עם פסקת ההתגברות הוא עלול להגביר את הקצב, מכיוון שבכל מקרה הכנסת תוכל לחוקק את החוק מחדש באמצעות פסקת התגברות, מה שעלול להאריך את ההליך של חקיקת חוקים עד להקמת הממשלה הבאה.

התערבות בג״ץ בפעילות הכנסת והממשלה נועדה למנוע מרצון הרוב לדרוס את זכויות האדם והמיעוט במדינה. בשל היעדר חוקה, הרשות השופטת היא הרשות העיקרית שיש לה כוח לאזן את כוחו של הרוב.

בנוסף, גורמים בכירים במערכת המשפט טוענים כי ביטול פסקת ההתגברות מעבר למשמעויות הדמוקרטיות עלול לסכן ולחשוף ח"כים, שרים ואפילו את רה"מ לטענות ממדינות בחו"ל עד כדי עיכובם לחקירה במדינות זרות בשל הפרת דינים בינלאומיים כביכול בנושאים כמו התיישבות, טוהר הנשק ועוד במידה ולא תהיה בקרה של בג"ץ.

מה ההבדל בין פסקת ההתגברות לפסקת ההגבלה

פסקת ההגבלה היא פסקה שבחוקי היסוד שמתארת פגיעה אפשרית בזכויות המנויות בהם: ”אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש”.

פסקת ההתגברות מאפשרת לכנסת לחוקק חוק לתקופה קצובה של ארבע שנים חקיקה שאינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, בתנאי שהחוק אושר ע״י 61 חברי כנסת לפחות. פסקה זו  הוספה לחוק יסוד: חופש העיסוק, בסעיף מספר 8.

פסקת ההתגברות מאפשרת לכנסת להתגבר על בג״ץ במקרה שזה פסל חוק שחוקקה בטענה שהחוק עובר על חוקי היסוד. למעשה, בית המשפט העליון שואב מפסקת ההגבלה את סמכותו לפסול חוקים של הכנסת. הפסקה מעגנת את העיקרון שלפיו כל הזכויות הן יחסיות ולכן ניתן להגבילן במצבים מסוימים. פסקת ההתגברות נועדה לגבור על המגבלות של פסקת ההגבלה.

שאלות

פסקת ההתגברות מה זה?

פסקת ההתגברות היא מנגנון חוקתי המאפשר לכנסת לחוקק חוק לתקופה קצובה של ארבעה שנים על אף שזה פסול על פי חוקי היסוד ועל פי קביעתו של בג״ץ.

איזה שינויים יכולה להביא פסקת ההתגברות?

המתנגדים לפסקת התגברות כללית טוענים כי זו תפר את המאזן בין שלושת הרשויות ותמנע הכנסת לחוקק חוקים שיהוו גזירה לזכויות אדם ולמיעוטים. הסוגיות שבהן פסקת ההתגברות עלתה בעבר הן חוק הגיוס שיחייב גיוס תלמידי ישיבה לצה״ל, גירוש משפחות מחבלים, בעיית המסתננים ועוד.

קרדיט לתמונה – רומן ינושבסקי / שאטרסטוק