בתמונה תושבים ברצועת עזה בעת מלחמת חרבות ברזל. "ככל שיש כוונה אמיתית לאפשר לאנשים לחזור לשטחים שפונו מאוכלוסיה, זה יכול להיות צעד שנעשה גם למען הביטחון". צילום: שאטרסטוק
נושא כיבוש עזה ותוצאותיו המשפטיות עלה לראש סדר היום הציבורי, במיוחד לאחר ישיבת הקבינט בסוף השבוע ומסיבת העיתונאים של ראש הממשלה בנימין נתניהו אמש, שבה הציג את חמשת עקרונות סיום הלחימה והדגיש את הכוונה ל"השתלטות מלאה על הרצועה". החלטה זו מעלה שורה של שאלות כבדות משקל: מה קובע המשפט הבינלאומי לגבי כיבוש שטחים? אילו חובות חלות על הכוח הכובש על פי אמנת ז'נבה? מה הן המשמעויות הכלכליות, הבטחוניות והמדיניות הנלוות לצעד כזה?
על הסוגיות המורכבות הללו שוחחנו עם פרופ' איתמר מן, מומחה למשפט בינלאומי וזכויות אדם, שמסביר בראיון את ההבדלים בין מונחים כמו "כיבוש", "שליטה" ו"השתלטות", מפרט על החובות המשפטיות שישראל עשויה לשאת כלפי תושבי הרצועה ומציג את האתגרים הפוליטיים והכלכליים הכרוכים בצעד.
"חשוב לזכור שמבחינת חלק גדול מהמשפט הבינלאומי, כפי שהוא מפורש מחוץ לישראל, עזה נחשבה כבושה גם לפני השבעה באוקטובר", פותח ואומר פרופ' מן. "הכוונה היא שישראל שלטה במעברי עזה, בגבול הימי, במרשם האוכלוסין, בחשמל ובמים - למעט המעבר הדרומי רפיח, שהיה בשיתוף עם מצרים. במהלך המלחמה, כפי שהראה נתניהו אתמול במצגת שלו, 70%-75% מעזה כבר נמצאים בשליטה ישראלית. אנחנו נמצאים לפיכך לא בעתיד של כיבוש עזה, אלא במצב של כיבוש עזה. מה שנותר מחוץ לשליטה הם בעיקר מרכזי האוכלוסיה - העיר עזה ומחנות הפליטים במרכז הרצועה".
מהי, אם כן, האחריות של ישראל במצב של כיבוש עזה?
"כיבוש הוא מצב משפטי מוגדר לפי תקנות האג - מצב של שליטה בשטח על ידי כוח צבאי זר שאין לו ריבונות בשטח הרלוונטי. במצב כזה, כפי שהתייחסה הפרקליטות לאחרונה וכפי שדיבר עליו היועץ המשפטי לממשלה יניב קובוביץ', יש אחריות לכוח הכובש כלפי האוכלוסיה הכבושה. זאת אומרת שאם יש צורך בחלוקת סיוע הומניטרי, מזון ותרופות - האחריות הזו נופלת על צה"ל.
"אני מבין, לפי הצהרות של נתניהו עצמו, שהוא מתכוון ליצור מערכת שבה הסיוע ההומניטרי עדיין יופץ על ידי ארגונים בינלאומיים. באופן עקרוני אין עם זה בעיה - הביצוע יכול להתבצע על ידי קבלנים שונים, ישראליים או זרים, אבל האחריות המשפטיות נשארת בידי צה"ל. אם משהו לא מתבצע כראוי, זה אחריות של צה"ל.
"אנחנו צריכים לזכור שמאז 1967 יש לנו מצב של חקיקה צבאית לפי פקודות מפקד האזור ביהודה ושומרון. זה נעשה גם בעזה עד ההתנתקות ב-2005. החקיקה הצבאית הזו נוגעת לכל תחומי החיים והיא כוללת גם הליכים משפטיים. כשמבוצעת עבירה כלפי חיילי צה"ל או כלפי האינטרסים של מדינת ישראל, העבריינים מועמדים לדין בבית משפט צבאי. זה מה שקורה בשטחים ביהודה ושומרון. גם בעזה ייתכן שיהיה צורך להקים גוף שינהל מבחינה משפטית את חיי היום-יום לפי המסגרת שנקבעת בתקנות האג, ובמדינת ישראל היא נקבעת לאורך השנים באמצעות פקודות מפקד האזור.
"זה מצב שכבר קיים ב-70%-75% מהשטח, אבל השטח הזה כרגע כמעט לחלוטין מרוקן מאוכלוסיה. מה שמדינת ישראל עשתה במבצע בעזה היא בעצם דחיקת האוכלוסיה למרכזים מסוימים, תוך קבלת שליטה בשטחים ללא אוכלוסיה".
האם זה חוקי?
"זה לא חוקי ככל שלא נותנים לאוכלוסיה לחזור, אבל זה כן חוקי אם זה נעשה למען הביטחון וכל עוד המצב הבטחוני נמשך. אם זה נמשך לאחר שוך הקרבות והמדינה הופכת להיות שליטה קבועה בשטח שאליו היא אינה מאפשרת לאנשים לחזור, מדובר בהפרה חמורה של הדין הבינלאומי שאף יכולה להיחשב כפשע נגד האנושות או אפילו כעבירת רצח עם, במקרה שזה נעשה במטרה לחסל את האוכלוסיה. אולם כאמור, ככל שיש כוונה אמיתית לאפשר לאנשים לחזור, זה יכול להיות צעד שנעשה גם למען הביטחון".
אז כרגע האחריות היא של ישראל?
"אנחנו נמצאים כעת ב-70% מהשטח שרוקן מאוכלוסיה, ולכן לא נוצרה עדיין האחריות הקשה והמסובכת של צה"ל כלפי אוכלוסיה אזרחית. אבל אם נכנסים למשל לעיר עזה, קיימת כוונה, כפי שדוחח בתקשורת, לפנות כמיליון תושבים עזתים משם.
"במקרה זה נשאלות השאלות: מה קורה בזמן הפינוי הזה? האם כולם מפונים? אם כולם מפונים - האם נותנים להם לחזור? ואם לא כולם מפונים - אז צה"ל צריך לנהל את האחריות לעניינים היומיומיים שלהם, על ידי חיילי צה"ל ובאחריות של חיילי צה"ל.
"ההבדל בין השתלטות לכיבוש הוא שהשתלטות זה מונח תפעולי יומיומי - מונח שמדבר על לקיחת שטח ושליטה בו. כיבוש זה ההיבט המשפטי של העניין. לפעמים אומרים גם 'כפיפה לוחמתית' - זה אותו המונח במישור המשפטי".
מהו ההיבט המשפטי של הכיבוש?
"כאשר מדברים על ההיבט המשפטי של כיבוש, זה לא רק תיאור של המצב בשטח אלא שיש לו השלכות של אחריות מסוימת של הכוח הכובש כלפי האוכלוסיה. ניקח לדוגמה את יהודה ושומרון. יש אנשים בארץ שאומרים שהשטח הזה נמצא תחת כיבוש - זו עמדה מקובלת בדין הבינלאומי. יש אנשים אחרים שאומרים שזהו לא כיבוש - זו למשל המסקנה מדו"ח אדמונד לוי משנת 2012, שקבע שהשטח הוא למעשה שטח ישראלי.
"בשני המקרים יש למדינת ישראל אחריות כלפי האוכלוסיה שנמצאת שם. אם זהו חלק ממדינת ישראל, אז התושבים צריכים להיות חלק מאיתנו והם צריכים לקבל שוויון. אם זה לא חלק ממדינת ישראל וזה אזור כיבוש, יש לנו אחריות כלפי הזכויות הבסיסיות ביותר שלהם, עד שיוחלט על המצב הקבוע. אנחנו מדברים על יותר מ-57 שנים ביהודה ושומרון. אין אף אחד ביהודה ושומרון שאמר עד היום, לפחות בגלוי, שאין אחריות כלשהי כלפי האוכלוסיה הכבושה או שמותר לבצע גירוש שלה. לכאורה, לפי התכנית שנתניהו דיבר עליה אתמול, יש חשד רב שבעזה הכוונה היא לגרש את האוכלוסיה באופן קבוע".
מה קובעת אמנת ז'נבה לגבי חובות מדינה כובשת כלפי אוכלוסיה אזרחית?
"אמנת ז'נבה קובעת שאנחנו חייבים לטפל באוכלוסיה הכבושה ולספק לה את כל צורכיה הבסיסיים. חשוב להבהיר: זה לא אומר שהם הופכים להיות אזרחי מדינת ישראל וזה לא אומר שהם מקבלים זכות הצבעה. מה שזה אומר הוא שהאחריות למזון, לטיפול הרפואי ולחינוך שלהם ולכל הצרכים של החיים היומיומיים, הופכת להיות שלנו וצריך לחשוב איך מבצעים את זה בפועל.
"הרעיון המקורי של דיני הכיבוש היה שמדובר במצב זמני, עד שהמצב הבטחוני ישתפר ועד שניתן יהיה להעביר את השטח לריבון חוקי באמצעות הסכם. כאמור, זה לא קרה ביהודה ושומרון גם אחרי יותר מ-50 שנה. כשמגיעים להסכם קבוע, המצב הופך להיות ברור, התושבים הופכים להיות אזרחים במלוא המובן, בין אם במדינת ישראל ובין אם במדינה אחרת, בהתאם להסכם שייחתם".
למעשה, אנחנו כבר אמורים לדאוג לצרכים של האוכלוסיה?
"נכון, אבל כמו שאמרתי, אנחנו יצרנו מצב מיוחד. לפי הבנתי - ואני כמובן לא הייתי שם - צה"ל שולט בשטחים נרחבים שלמעשה פונו מאוכלוסייתם. כלומר, הצלחנו ליצור מצב שיש שטח אבל אין בו אוכלוסיה. זה האתגר הגדול והבעיה הגדולה, הן מבחינה משפטית והן מבחינה מעשית מבצעית כשמדובר בכיבוש של מרכזי אוכלוסיה".
בהנחה שישראל תמשיך לשלוט בעזה גם בשנים הבאות, האם נהיה מחויבים לשקם את מערכות הבריאות והחינוך?
"בוודאי. ככל שתהיה שם אוכלוסיה, אנחנו מחויבים לכך. אם לא תהיה שם אוכלוסיה נהיה בסיבוך עוד יותר גדול - המשך של המגמה הנוכחית שכבר רואים שישראל מסתבכת בה. מדובר בפשעים נגד האנושות ובפשעי רצח עם באופן פוטנציאלי, וזה רק ימשיך. אנחנו יכולים להשתלט על עזה ולא לעשות כלום אבל התוצאות יהיו קשות והן ימשיכו להיות קשות. ככל שמדובר במדינות שמבקשות לשמור על הדין הבינלאומי וככל שיהיה בוושינגטון ממשל שיוכל לשמור על הכללים הבסיסיים של הדין הבינלאומי, מדינת ישראל והאחראים יהיו בצרות. שנים אחרי שהמלחמה הזאת תסתיים עדיין יהיו סיבוכים משפטיים".
האם נוכל לחלק את האחריות הכלכלית הזאת עם גורם שלישי?
"בוודאי, אם יש גורם שמסכים לקחת עליו אחריות, ניתן לעשות את זה בהסכם. צריך לגייס את הכוחות הדיפלומטיים ולדבר עם הרשות הפלסטינית, עם האמירויות, עם קטר, עם ירדן, עם כל מי שרלוונטי. בהסכם ניתן לשתף פעולה ולבצע את זה ביחד. אבל, וזה 'אבל גדול', כרגע לא נראה שמדינת ישראל מבצעת את הפעולות הדיפלומטיות הנדרשות כדי להגיע למצב כזה".
איזו סיבה יש לגורמים אחרים להשתתף ב"בלגאן" שלנו?
"זה יכול להיות ממגוון סיבות ומאינטרסים כלכליים בראש ובראשונה. לדוגמה, אם ישראל תציע למצרים הנחה משמעותית בענייני הגז בתמורה לאחריות נוספת ברצועה ועזרה לישראל. אנחנו לא מצפים שמדינות יעשו זאת מטוב ליבם, הלוואי שזה מה שהיה קורה".
האם לדעתך, האם עקרונות הלחימה שהציג נתניהו יכולים להיות עילה להתערבות משפטית או ביקורת מצד הקהילה הבינלאומית?
"בתחושה שלי כן, זה יקרה. הנקודה הבסיסית היא שחמאס, ככל שהוא ארגון צבאי לוחם, המשפט הבינלאומי מאפשר לנו להילחם בו ולהילחם בו קשה, ומדינת ישראל כבר עשתה את זה, אבל ברגע שלא מדובר בכוח צבאי לוחם אלא בחיסול של תשתיות אזרחיות - מה שכבר קרה גם במידה ניכרת, כולל בבתי חולים, אנחנו נמצאים במצב של פשעי מלחמה, וזה יתגבר. ככל שהמצב הוא קבוע - וזו הנקודה הקריטית ביותר - ואין שיבה של האוכלוסיה, המהלך ייתפש ונתפש כבר כהפרה של הכללים הברורים והבסיסיים ביותר של הדין הבינלאומי".
