בעקבות שיחות שהתקיימו באיסטנבול ולנוכח המתיחות האזורית והידרדרות בפיקוח של IAEA, הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית, הודיעו בריטניה, צרפת וגרמניה (מדינות ה-E3) על נכונות להפעיל את מנגנון ה-Snapback לפי החלטה 2231 של האו"ם. המנגנון, שהוא חלק מהסכם הגרעין JCPOA, מאפשר החזרה אוטומטית של כלל סנקציות האו"ם שהוסרו מאיראן.
ייחודו של מנגנון זה הוא בכך שהוא פועל ללא צורך בהצבעה חדשה במועצת הביטחון. סוף אוגוסט 2025 נקבע כקו יעד אולטימטיבי. אם איראן לא תחזור למו"מ, תישקל הפעלה מיידית.
השאלה המרכזית היא האם ה-Snapback הוא כלי משפטי טהור המבוסס על הפרת התחייבויות, או שמא מנוף פוליטי שיכול להיות מופעל באופן שרירותי? התשובה תשפיע לא רק על עתיד התכנית הגרעינית האיראנית, אלא גם על יציבות משטר הבלימה הגרעיני NPT ועל האמינות של המשפט הבינלאומי.
מהו מנגנון Snapback וכיצד הוא פועל?
ה-Snapback נולד בהסכם הגרעין (JCPOA) ואומץ בהחלטת מועצת הביטחון 2231 משנת 2015. ייחודו בכך שכאשר אחת ה"משתתפות" בהסכם מודיעה על "אי־ציות מהותי" של איראן, נפתח הליך מיוחד. בהליך זה ברירת המחדל היא חזרת הסנקציות לאחר פרק זמן קצוב.
כדי למנוע זאת, על המועצה לאשר בתוך פרק הזמן החלטה "שומרת הקלות". החלטה כזו חשופה לווטו של חברה קבועה במועצת הביטחון. לכן, המבנה הופך את חידוש הסנקציות לנטל־הוכחה הפוך: אם אין החלטה, הסנקציות חוזרות.
מבחינה משפטית, החלטה 2231 התקבלה תחת סמכות מחייבת של מועצת הביטחון (פרק VII מאמנת האו"ם). לכן, מנגנון ה-Snapback — אם יופעל — מחייב את כלל מדינות האו״ם.
מבחינה מעשית, ההליך מתואר כך: מרגע ה"התראה", נספרים ימים בודדים עד להצגת טיוטת החלטה שתשמר את הסרת הסנקציות. אם בתוך כ-30 יום לא מתקבלת החלטה, הסנקציות הקודמות חוזרות לתוקפן. כך נוצר מנגנון אכיפה אוטומטי כמעט. הוא מחליף את תבנית ההצבעה הרגילה שבה יש צורך רוב ואי וטו כדי להטיל סנקציות. כאן, דווקא כדי לא להטיל סנקציות מחדש, נדרשת החלטה אקטיבית.
מדוע מדובר על הפעלת המנגנון עכשיו?
מדינות ה-E3 כתבו לאו״ם כי הן מוכנות להחזרת הסנקציות אם איראן לא תשוב למו״מ. במכתב הרשמי שהגישו בריטניה, צרפת וגרמניה (E3) למועצת הביטחון וצוטט ב-Financial Times נכתב: "הבהרנו כי אם איראן לא תהיה מוכנה להגיע לפתרון דיפלומטי עד סוף אוגוסט 2025, או לא תנצל את האפשרות להארכה, ה־E3 ערוכות להפעיל את מנגנון הסנאפבק".
דיפלומט בכיר במועצת הביטחון אמר ל־AP כי "הפעלת מנגנון הסנאפבק אינה צעד פשוט טכנית בלבד, אלא מהלך שיטלטל את מערכת האמון במועצה ויעמיד את האו״ם בעמדה מורכבת מול איראן". הרקע לכך הוא הקפאת שיתופי פעולה עם הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית והמשך העשרת אורניום לרמות גבוהות. באיסטנבול התקיימו שיחות שנועדו לבחון הארכת הדדליין בכפוף לצעדים איראניים קונקרטיים.
במקביל, דמויות בכירות באיראן רמזו שאם יופעל ה-Snapback, טהראן תשקול צמצום נוסף בשקיפות הפיקוח. הן אף יבחנו יציאה מה-NPT (אמנת אי-הפצה גרעינית). למהלך כזה יהיו השלכות רוחביות על משטר הבלימה הגרעיני.
האם זהו כלי משפטי טהור או מנוף פוליטי במסווה משפטי?
מבחינה משפטית, ה-Snapback מעוגן בהחלטה מחייבת. לכן תוצאתו, אם יופעל, תחייב את כלל המדינות להחזיר סנקציות בתחומי נשק, טילים, פיננסים ותנועה. אולם, המבנה ההפוך שלו מרוקן למעשה את כוח הווטו המסורתי בסוגיה זו. הוא מעניק למי שמפעיל את המנגנון יתרון פרוצדורלי משמעותי.
עניין זה מעורר ויכוח. יש הרואים בכלי שכלול אכיפתי נחוץ בהסכמים רגישים. אחרים טוענים כי מדובר בכלי שמועד לשימוש פוליטי. הסיבה היא שהפעלתו תלויה בהצהרה חד צדדית על "אי ציות מהותי". מונח זה לא הוגדר במדויק בטקסטים הפורמליים. כשאין דרישת הוכחה או מנגנון ביקורת מובנה על עצם ההפעלה, קו הגבול בין משפט לפוליטיקה מיטשטש. שר החוץ האיראני עבאס ערקאצ'י אמר ל-Guardian כי "הפעלת מנגנון הסנאפבק תסמן את סוף תפקידה של אירופה כמגשרת".
השאלה "מי רשאי להפעיל" אינה תיאורטית בלבד: ב-2020 ניסתה ארה״ב להודיע חד צדדית כי הפעילה את ה-Snapback. זאת לאחר שכבר נסוגה מה-JCPOA. רוב חברות המועצה, ובכללן נשיאות המועצה דאז, דחו למעשה את העמידה בדין האמריקאית. מרשם המסמכים של האו״ם משקף מחלוקת חריפה על פרשנות החלטה 2231 ועל מושג ה"משתתפת". המקרה ממחיש שגם כשיש מנגנון אוטומטי לכאורה, ההקשר המשפטי-פרשני יכול לבלום מהלכים חד צדדיים.
מנקודת המבט של איראן, מרחב ההתגוננות המשפטית צר: אין לה ערעור פורמלי שמונע את הפעלת ההליך. יכולתה להשפיע היא בעיקר בזירה הדיפלומטית - לגייס התנגדות פוליטית, לערער על הסטטוס של המפעיל או לטעון לחוסר תום לב מצדו. אלא שגם אם תתגבש התנגדות רחבה, כל עוד לא מתקבלת החלטה חיובית במועצה, הסנקציות חוזרות. זהו לב ליבה של החדשנות וגם הבעייתיות שבמנגנון ה-Snapback.
מה יקרה אם המנגנון יופעל?
אם המנגנון יופעל, תוחזרנה סנקציות על ייבוא/ ייצוא נשק ורכיבים דו שימושיים, תכניות טילים, מגבלות פיננסיות ואיסורי תנועה על גורמים וגופים איראניים. מבחינת הפיקוח, החזרה למשטר הסנקציות צפויה להציב מסגרת לחוצה יותר לשיתוף פעולה עם ה-IAEA.
מנגד, טהראן מאותתת שחידוש הסנקציות עלול להוביל לצמצום שקיפות. דובר משרד החוץ האיראני נאסר כנאני צוטט ברויטרס (אוגוסט 2025) באומרו: "הפעלת המנגנון היא מהלך בלתי חוקי, חסר תוקף, ואיראן תראה בו הפרה של התחייבויות המערב".
הפעל המנגנון אף עלולה להוביל לעיון מחדש במחויבויות לפי ה-NPT. תרחיש כזה מגדיל את הסיכון לשחיקת משטר הבלימה הגרעיני. מבחינת ישראל והמזרח התיכון, תוצאה כזו תשפיע על חופש הפעולה של איראן ברכש טכנולוגיות. היא תשפיע על נגישות למערכת הפיננסית ועל רמת הוודאות לגבי העשרה מתקדמת. העשרה זו הוערכה בדיווחים האחרונים עד 60% — רמה הקרובה טכנולוגית ליכולת נשק.
לסיכום, ה-Snapback הוא מנגנון משפטי חריג שמאחד אכיפה כמעט אוטומטית עם תוקף מחייב של החלטת מועצת הביטחון. במבחן המעשה, הוא גם מנוף פוליטי רב עוצמה: הוא משנה את ברירת המחדל, מרוקן את הווטו בהקשר הספציפי הזה ומותיר למדינות יעד כמו איראן מעט מאוד כלים משפטיים לסיכול.
אם מדינות ה-E3 אכן ידחפו להפעלה בסוף אוגוסט 2025, נלמד לא רק על עתיד תכנית הגרעין אלא גם על מידת עצמאותו של המשפט הבינלאומי אל מול כוחן של מדינות חזקות והקונטקסט הדיפלומטי שבו הן פועלות.
________________________________________
מקורות: Guardian, Reuters, AP, Financial Times, Iran International
*המידע במאמר זה הינו כללי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי מקצועי
(צילום ראשי: שאטרסטוק)
