שר התקשורת שלמה קרעי. צילום: דוברות הכנסת
הצעת חוק התקשורת של השר שלמה קרעי, שאושרה השבוע בקריאה ראשונה, מבקשת לעדכן מן היסוד את הרגולציה התקשורתית בישראל לעידן הסטרימינג והצפייה המקוונת: איחוד רגולטורים, מעבר מרישוי לרישום, ביטול ההפרדה המבנית בין חברת חדשות לערוץ, וחובות השקעה מחודשות בתכנים ישראליים שיחולו גם על פלטפורמות זרות.
לצד התחייבות לעודד תחרות ולהפחית ביורוקרטיה, ההצעה מייצרת סמכויות פיקוח נרחבות וכלי אכיפה משמעותיים בידי רשות חדשה, שמינויה ומבנה הכוח שלה שנויים במחלוקת ציבורית ומשפטית חריפה. היועצת המשפטית לממשלה התריעה מפני "סיכונים מוגברים לדמותה של התקשורת החופשית", והוויכוח מתמקד בשאלה האם הרפורמה מאזנת בין שחרור שוק לבין שמירה על חופש העיתונות בישראל ופלורליזם תקשורתי.
לאחר האישור בקריאה ראשונה בכנסת, ההצעה עברה לוועדת הכלכלה לעיצוב הנוסח הסופי ולדיון מעמיק בפרטים. הוועדה עשויה לשנות את גובה העיצומים הכספיים, את מפתח המינויים ואת מנגנון הרייטינג, בין שאר הסוגיות. רק לאחר השלמת הדיונים בוועדה יוגש החוק לקריאות שנייה ושלישית במליאה. לפי הדיווחים, ההצבעה קודמה למרות הסתייגויות מפורשות של היועצת המשפטית לממשלה, מה שמעורר שאלות נוספות על תהליך החקיקה עצמו.
איחוד רשויות ותהליך מינויים שנוי במחלוקת
לב רפורמת השידורים הוא איחוד הרשות השנייה למדיה ומועצת הכבלים והלוויין לגוף אחד — הרשות לתקשורת משודרת ומועצה לאסדרת תכני צפייה ושמע. לפי המודל המוצע, המועצה תמנה שבעה חברים, כאשר יושב ראש המועצה יכהן במקביל גם כמנהל הרשות. לפי הדיווחים, רוב חברי המועצה ימונו ישירות על ידי שר התקשורת, מה שמציף שאלות משפטיות חדות על עצמאות הרגולטור ועל הפרדת רשויות.
תאגיד השידור הציבורי "כאן" יישאר תחת חוק נפרד, אך שאלת יחסי העבודה והפיקוח בינו לבין הרשות טרם הובהרה במלואה. מבקרי ההצעה טוענים שמבנה זה יוצר תלות פוליטית בלתי מקובלת, בעוד משרד התקשורת מדגיש שהרשות תפעל על פי כללים שקופים ותהיה מוגדרת כגוף עצמאי.
הורדת חסמים או אובדן בקרה
הצעת החוק מציגה מעבר ממודל רישוי הדוק, שבו הרגולטור בוחן ומאשר כל שחקן בנפרד, למודל רישום קל יותר שנועד להוריד חסמי כניסה ולהרחיב את היצע הערוצים ואת שירותי החדשות. כאן נמצא אחד ממוקדי המחלוקת המרכזיים: התומכים טוענים שריבוי שחקנים יגביר תחרות ופלורליזם, בעוד המבקרים חוששים שהיעדר רישוי קפדני, בשילוב עם ביטול ההפרדה המבנית, יאפשר ריכוז השפעה מסוכן בידי בעלי הון ובעלי אינטרסים פוליטיים.
ביטול ההפרדה המבנית והקלה ברישוי
אחד השינויים המשמעותיים ביותר הוא ביטול החובה הוותיקה של ערוצים מסחריים להפעיל חברת חדשות נפרדת מבחינה ארגונית וכלכלית. על פי החוק, בעלי הערוצים יוכלו להפיק חדשות in house, בלי הפרדה מבנית. בנוסף, יבוטל הרישוי הייעודי לשידורי חדשות, וספקי תוכן יוכלו להפיק חדשות בכפוף לקוד אתי פומבי. מנגד, נותרו בתוקפן מגבלות מסוימות על בעלות צולבת, שנועדו למנוע ריכוז יתר של כוח תקשורתי בידי גורם אחד.
חובת השקעה בחדשות: ביטול רף המינימום
כיום, חברת חדשות טלוויזיונית מחויבת בהשקעה שנתית מינימלית גבוהה, שנאמדת בדיווחים בכ־80 מיליון שקל. רפורמת קרעי מבטלת את ביטול רף ההשקעה בחדשות לחלוטין, אך במקביל מרחיבה את חובת ההשקעה בהפקות מקור ישראליות באופן אחיד על כל ספקי התוכן.
נימוק הממשלה לביטול המינימום הוא שהחובה הגבוהה מדירה שחקנים חדשים ומונעת כניסה תחרותית לשוק החדשות. מבקרים טוענים שהביטול עלול לפגע ברמת ההשקעה בעיתונות איכותית ולהוביל למרוץ אל התחתית מבחינת תכנים חדשותיים.
חובת השקעה בהפקות מקור
ההצעה קובעת חובת השקעה בהפקות מקור ישראליות בשיעור אחיד של 6.5% מההכנסות, לכל ספקי התוכן שמחזורם השנתי עולה על 40 מיליון שקל, בין אם מדובר בערוצי טלוויזיה ישראליים ובין אם בשירותי סטרימינג בינלאומיים כמו נטפליקס ודיסני פלוס.
מדובר בתיקון לפער היסטורי שבו שחקנים דיגיטליים זרים היו פטורים מחובות השקעה מקומיות, ומטרתו ליצור שוויון תחרותי ולחזק את תעשיית התוכן הישראלית. לפי דיווחים, החוק קובע כי הרשות תקדם הפקות מקור מגוונות ונגישות לציבור רחב, לרבות אוכלוסיות עם מוגבלויות וייצוג תרבותי רחב יותר.
שינויים במדידת רייטינג ונתוני צפייה ופיקוחם
ההצעה כוללת הסדרים לשינוי שיטת מדידת נתוני הצפייה והרייטינג בשידורים, כאשר האחריות על הפקדה ואימות הנתונים תועבר לרשות החדשה. כיום, מדידת הרייטינג נעשית באמצעות ועדת מדד פרטית המקובלת על רוב גופי התקשורת. המעבר מעורר שאלות מקצועיות ומסחריות, שכן נתוני רייטינג הם עורק החיים של שוק הפרסום והשידורים, והשליטה עליהם עשויה להשפיע על מאזן הכוחות בתעשיה ועל הכנסות הערוצים.
זכויות שידורי ספורט
ההצעה דנה בהגדרה מחודשת של "אירועי ספורט בעלי חשיבות ציבורית" ובאפשרות לצמצם או לבטל בלעדיות בשידור אירועים כאלה. השינוי מהווה מהלך משמעותי בתחום שידורי הספורט, שם זכויות בלעדיות הן נכס כלכלי אסטרטגי לערוצים ולחברות המדיה, ומעלה שאלות לגבי איזון בין נגישות ציבורית לבין שיקולים מסחריים.
עיצומים כספיים, קנסות ופיקוח על תוכן מסחרי
לפי דיווחים ופרסומים בתקשורת, לרשות החדשה יוענקו סמכויות להטלת קנסות תקשורת משמעותיים של עד אחוז אחד מההכנסות בגין הפרות של תקנות וקוד אתי. בדיווחים שונים מוזכרים עיצומים כבדים, חלקם תלויי מחזור, אך הנוסח המדויק והמסגרות ייקבעו סופית בוועדת הכלכלה.
על פי המדווח, הרשות תוסמך גם לפקח על עמידה בכללי שקיפות בתוכן ממומן ופרסום סמוי, נושא שזכה לביקורת ציבורית נרחבת בשנים האחרונות. בנוסף, ההצעה כוללת התייחסות לקביעת כללים אחידים לפרסום, לרבות בפרסומות לילדים ובתכנים רגישים.
מבקרי ההצעה טוענים שמתן סמכויות אכיפה רחבות לרגולטור שמונה בידי השר עלול ליצור מנגנון הרתעה פוליטי מול כלי תקשורת ביקורתיים ואף להביא לקריסה של ערוצים בפועל. משרד התקשורת מדגיש שהקנסות יוטלו רק על הפרות מבניות ורגולטוריות, ולא על תוכן או דעות עיתונאיות.
מעבר מדמי רישיון לתקציב ממשלתי
שינוי מבני נוסף הוא ביטול דמי הרישיון השנתיים שגופי השידור נדרשים לשלם כיום לרשות השנייה. במקום זאת, תקציב הרשות ייקבע בחוק ויצא מתקציב המדינה. הצעד נועד להוות הקלה רגולטורית לשחקנים קיימים, אך מעלה גם שאלות על רמת התלות הכלכלית של הרגולטור בממשלה ועל השלכות אפשריות על עצמאותו המקצועית.
ההשוואה לחוק התקשורת ההונגרי
מאז 2010 הנהיגה ממשלת ויקטור אורבן בהונגריה מסגרת רגולטורית שבמרכזה רגולטור תקשורת הממונה על ידי הממשלה, בעל סמכות להטיל קנסות על "סיקור לא מאוזן" ולפקח על תוכן. במקביל, הממשלה השתמשה בתקציבי מדינה ובפרסום ממשלתי נרחב כדי ליצור נאמנות תקשורתית ולהשפיע על קו העריכה של כלי תקשורת. ארגוני זכויות אדם בינלאומיים, מוסדות האיחוד האירופאי וגופי תקשורת עולמיים תיעדו מערך שבו חופש העיתונות נשחק בהדרגה, הפלורליזם נפגע, והונגריה תוארה כ"אוטוקרטיה אינפורמטיבית".
בישראל, הצעת החוק אינה כוללת חובת "סיקור מאוזן" או פיקוח תוכני ישיר, אך המבקרים מצביעים על דמיון מבני: רגולטור ריכוזי עם כוח אכיפה רב, תהליך מינויים פוליטי וקנסות כבדים שעלולים לשמש כלי לחץ על כלי תקשורת. התומכים דוחים את ההשוואה בטענה שההבדלים המבניים והדמוקרטיים בין המדינות מהותיים, ושהרפורמה הישראלית מכוונת לשחרור שוק ולא לריכוז שליטה.
ביקורת משפטית חריפה מהיועצת המשפטית לממשלה
היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב מיארה, כתבה בחוות דעתה כי הצעת החוק "כוללת הסדרים שיוצרים סיכונים מוגברים לדמותה של התקשורת החופשית בישראל". ההתרעה התמקדה בריכוז סמכויות בידי הרגולטור, בתהליך המינויים הפוליטי ובהענקת כלי אכיפה משמעותיים שעלולים ליצור אפקט מצנן על עצמאות עיתונאית. גם גורמים מקצועיים בתחום התקשורת, ארגוני חברה אזרחית וכלי תקשורת עצמם הביעו חשש מהשלכות הרפורמה על היכולת לנהל עיתונות חופשית וביקורתית, ומפני חוסר האיזון בין הון, שלטון ועיתונות.
ביקורת על תהליך החקיקה
בנוסף לוויכוח על התוכן, הועלתה ביקורת חריפה על תהליך החקיקה עצמו. לפי דיווחים, לא הושלמה בפני הציבור חוות דעת משפטית מלאה ומעודכנת ולא פורסמה גירסה סופית ומאוחדת של הצעת החוק לקראת ההצבעה בקריאה ראשונה. גורמים ציבוריים וכלי תקשורת טוענים שהחוסר בשקיפות ובזמן בחינה ציבורי הולם פוגע ביכולת לקיים דיון דמוקרטי ומושכל, ומעלה חששות לגבי כוונות החקיקה ומהירות הקידום, במיוחד על רקע העובדה שאנחנו נכנסים לשנת בחירות וההשפעה הפוטנציאלית על גופי שידור חדשותיים עשויה להועיל מאוד לממשלה.
תגובת השר קרעי: "פותחים שוק, לא סוגרים תקשורת"
בדברים שנשא אתמול במליאה, שר התקשורת קרעי טען כי "החוק שלי לא סוגר תקשורת – הוא פותח אותה. אצלנו כל אחד יוכל לשדר, להביע דעה ולתת קול לציבור". הוא הדגיש שהרפורמה עוסקת ברגולציה מבנית בלבד ולא בפיקוח תוכני: "אף כתב או עורך לא יקבל קנס על תוכן, אנחנו מדברים על רגולציה מבנית בלבד – לא על דעות או עמדות". קרעי גם דחה בחריפות את ההשוואות למדיניות התקשורת בהונגריה וכינה אותן "השוואה מגוחכת", תוך הדגשה שישראל פותחת את השוק ולא סוגרת אותו.
לפי דיווחים, החוק כולל הוראת מעבר שתאפשר לרשות להיכנס לפעולה הדרגתית (משך תקופת המעבר המדויק ייקבע בנוסח הסופי בוועדה). תקופה זו נועדה לאפשר לשחקנים בשוק להיערך לשינויים המבניים, להקים את מערכות הדיווח והפיקוח החדשות ולבצע את ההתאמות הארגוניות והכלכליות הנדרשות מהרפורמה.
איך ייראה הנוסח הסופי של החוק?
הצעת החוק של קרעי כוללת, אם כן, את איחוד הרשות השנייה ומועצת הכבלים והלוויין לרשות אחת, ביטול חובת רישוי והפרדה מבנית בין חדשות לערוצים, הקמת רשות לתקשורת משודרת עם סמכויות אכיפה רחבות, ביטול דמי הרישיון השנתיים והעברת תקצוב הרשות למדינה, ביטול רף ההשקעה המינימלי בחדשות, חובת השקעה אחידה בהפקות מקור בשיעור 6.5% מההכנסות לכל ספקי התוכן (כולל רגולציה על שידורי סטרימינג), שינוי מנגנון מדידת הרייטינג והעברתו לאחריות הרשות, והסדרה מחודשת של זכויות שידור ספורט ואפשרות לביטול בלעדיות באירועי חשיבות ציבורית.
לפי טיוטות קודמות ודיווחים בתקשורת, ההצעה כוללת גם התייחסות לפיקוח על פרסום סמוי ותוכן ממומן, וחובת נגישות ומגוון תרבותי בהפקות. הנוסח הסופי עשוי להשתנות בדיוני ועדת הכלכלה.
בשלב זה עדיין לא הוכרע הנוסח הסופי בסוגיות מרכזיות: מפתח המינויים של חברי המועצה ומידת עצמאותם, גבולות וסוגי העיצומים שיוטלו, מנגנוני הבטחה לשקיפות ואתיקה במקום פיקוח תוכני ישיר, יחסי הרגולטור עם תאגיד השידור הציבורי "כאן" ויחסי העבודה עם שחקני סטרימינג זרים. חלק מהסוגיות שהופיעו בגרסאות מוקדמות של ההצעה שונו במהלך הדרך, ולכן הדיון בוועדה צפוי להיות ממוקד, מורכב ובעל השלכות מרחיקות לכת על עתיד מערכת התקשורת בישראל.
* המידע במאמר זה הינו כללי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי מקצועי
