"הסכמות" עם ועדת הרישוי: האמנם?

שנים רבות חיכה אבי (שם בדוי) לרגע הזה. סוף סוף, הצליח אבי לרכוש אדמה ולהגיש לוועדה המקומית לתכנון ולבניה בקשה להיתר לבניית בית חלומותיו.

תכנון הבית התחשב בשיפוע הקרקע ועשה בו שימוש, לשם יצירת מבנה מדורג, המשתלב טוב יותר עם הסביבה ומאפשר בניית מרפסת בקומה השנייה. כתוצאה מהמבנה המדורג, נוצר מתחם בשטח כ-75 מ"ר, בגובה ממוצע של כ-2/3 קומה, התומך בחלק מן הקומה השנייה.

מקרה שקרה: ועדת הרישוי דחתה את הבקשה להיתר בנייה, בתואנה שהועדה אינה רואה הצדקה תכנונית במתחם קירות התמך. כנגד המבקש הוצא צו הפסקה מינהלי לעצירת הבניה

ועדת הרישוי הפתיעה: אין הצדקה תכנונית

הבקשה להיתר בניה הוגשה כדין, תאמה את הזכויות המוקנות למקרקעין מכוח תוכניות בניין עיר ולא היוותה הקלה או שימוש חורג, כך שוועדת הרישוי היתה מחויבת לאשר את הבקשה. עם זאת, ועדת הרישוי דחתה את הבקשה, בתואנה שהועדה אינה רואה הצדקה תכנונית (!) במתחם קירות התמך הנ"ל. כנגד אבי הוצא צו הפסקה מינהלי לעצירת הבניה. 

למעשה, הטעם האמיתי שהסתתר מאחורי עמדת ועדת הרישוי היה החשד, כי בעתיד ישתמש אבי במתחם קירות התמך ויימנע מלהצהיר על כך לרשות התכנון. יצוין כי בתי המשפט קבעו לא אחת שכל אדם מוחזק כמי שמציית לחוק - ופסלו התנהלות ועדות מקומיות עקב "חשדות".

אכן, הוועדה לא טענה כי התכנון המבוקש מהווה פגיעה בהוראות החוק או בכללי התכנון, אלא התיימרה לכפות על העותר תכנון אחר מזה שהוא חפץ בו, ללא כל עילה חוקית.

המבקש הגיע שוב למשרדי הוועדה המקומית, שם נאמר לו כי אם ימלא את מתחם העמודים בחומר מילוי; ואם יחתום על הצהרה מתאימה - יבוטל הצו. בלית ברירה, חתם על הצהרה

הגשמים בפתח: כיצד ניתן להציל את שלד המבנה?

הימים ימי סוף הקיץ, הפועלים מתחילים להתפזר והגשמים בפתח. הנזק שעלול להיגרם לשלד המבנה כתוצאה מעיכוב הבניה עלול להיות נזק עצום. מה ניתן לעשות?

אבי לקח עוד יום חופש והגיע שוב למשרדי הוועדה המקומית, שם נאמר לו כי אם ימלא את מתחם העמודים בחומר מילוי; ואם יחתום על הצהרה מתאימה - יבוטל הצו.
בלית ברירה, חותם אבי על הצהרה - וזו לשונה: "אני מצהיר בזה כי מתחם קירות התמך, לכשיבנה על ידינו, ייבנה בהתאם לבקשת הבנייה על פי התשריט בדיוק, ויהיה במילוי מהודק וללא רצפה".

ניתן לראות לא אחת מקרים בהם ועדה המקומית נוהגת בניגוד לחוק ומסרבת להעניק לאזרח היתר בניה. לאחר מכן, הוועדה מאלצת את האזרח לחתום על "הצהרה" ולהסכים ל"תנאים" בלתי חוקיים

התניית ביטול הצו בחתימה על הצהרה 

לעיתים מזומנות, ניתן לראות מקרים דומים: הוועדה המקומית נוהגת בניגוד לחוק ומסרבת להעניק לאזרח היתר בניה. לאחר מכן, הוועדה מאלצת את האזרח לחתום על "הצהרה" ולהסכים ל"תנאים" בלתי חוקיים ובלתי סבירים, כתנאי להיתר.

"הסכמת" האזרח יכולה להוות מקור להרחבת סמכויותיה של הרשות השלטונית

האם הצהרת האזרח או "הסכמתו" לתנאי זה או אחר יכולה להוות מקור עצמאי להטלת תנאים נוספים על האזרח? 

אנו סבורים, כי אם רשות הרישוי מוסמכת להטיל תנאי זה או אחר מכוח החוק - כי אז התנאים תקפים. איננו סבורים כי "הסכמת" האזרח יכולה להוות מקור להרחבת סמכויותיה של הרשות השלטונית.
לדעתנו, אין לערב בין פעילותה של הרשות המנהלית במשפט הפרטי (כאשר הרשות מתקשרת בחוזים) - לבין פעילותה של הרשות המנהלית במישור הציבורי (כאשר הרשות מעניקה רישיון או היתר). 

הטעם לכך ברור: בעוד שבמשפט הפרטי, קיים שוויון בין הצדדים - הרי שלא כך המצב במשפט הציבורי, בו שוררים יחסי מרות בין האזרח לבין הרשות המנהלית, מכוח החוק. 

בעוד שבמשפט הפרטי יקיימו הצדדים מו"מ מתוך עמדת שוויון ובסופו של הליך, אם יתקיים מפגש רצונות, ייחתם הסכם - הרי במשפט הציבורי, לעומת זאת, קיים הליך קבלת החלטה, הכולל בין היתר: איסוף וסיכום נתונים, בדיקת הנתונים, סיכום ההחלטה ונימוקה. לעיתים ניתנת, למי שעלול להיפגע על ידי פעולת הרשות, אפשרות להביא טענותיו בפני הרשות.

מכל מקום, ברור שבמסגרת פעילותה במשפט הציבורי, הרשות המנהלית פועלת מכוח סמכותה היתרה; החלטותיה מתקבלות על ידי הרשות באופן בלעדי. המקור לסמכותה הוא החוק - ולא הסכם שכרתה עם האזרח או הצהרה שגבתה ממנו, שכן הסכמתו אינה הסכמה; והצהרתו אינה בת תוקף, לנוכח יחסי הכוחות הבלתי-שווים שבין הצדדים. 

אנו מודעים לכך ששיטת גביית הצהרות וכריתת הסכמים לכאורה בין הרשות השלטונית לאזרחיה נפוצה בימינו, אולם סבורים שאין לה אלא ערך הצהרתי ו/או פסיכולוגי בלבד. אין בהצהרה או בחתימה של אזרח על הסכם עם הרשות המנהלית, במסגרת המשפט הציבורי, כדי להוות מקור עצמאי לסמכות הרשות המנהלית.

* משרד עו"ד סמדר בן דור מתמחה בדיני תכנון ורישוי בנייה.