מיליוני ישראלים מפרישים מדי חודש דמי ביטוח לאומי, כמעט בלי לחשוב על כך. מבחינתם זו עסקה פשוטה: משלמים במשך עשרות שנים, וביום שבו כבר לא יוכלו לעבוד - בגלל זקנה, נכות, אבטלה או משבר בריאותי, המדינה תהיה שם כדי להעניק להם רשת ביטחון. אלא שבשבועות האחרונים מתרבות האזהרות וההערכות שלפיהן המוסד לביטוח לאומי עומד להיקלע למשבר תקציבי משמעותי כבר בשנים הקרובות. האם מי ששילם כל חייו באמת יכול למצוא את עצמו עם קצבה נמוכה יותר, או אפילו עם שינוי בזכויות שהובטחו לו? ומה אומר החוק על הכסף שהופרש לאורך השנים? שוחחנו עם עו"ד זוהר אטיאס, שותפה ומייסדת במשרד עורכי הדין אלי צבי אטיאס, המתמחה בין היתר במימוש זכויות מול המוסד לביטוח לאומי.
עו"ד אטיאס, בשבועות האחרונים מתרבות האזהרות שלפיהן הביטוח הלאומי עלול להיקלע למשבר תקציבי ואפילו קריסה. מבחינה משפטית, מה המשמעות של תרחיש כזה עבור האזרחים?
"תרחיש של משבר תקציבי בביטוח הלאומי אינו מבטל את חובתה של המדינה להבטיח לאזרחיה רשת ביטחון סוציאלית בסיסית וקיום מינימלי בכבוד. הביטוח הלאומי נועד בדיוק למצבים שבהם אדם נקלע למצוקה, לאובדן השתכרות, לנכות, זקנה, אבטלה או צורך סוציאלי אחר.
יחד עם זאת, חשוב להבין שהזכויות בביטוח הלאומי אינן מנותקות משיקולי תקציב. המדינה רשאית, באמצעות חקיקה, לשנות את תנאי הזכאות, להחמיר קריטריונים, להעלות דמי ביטוח או להפחית קצבאות, אם הדבר נדרש לצורך שמירה על יציבותו של המוסד.
המשמעות היא שמצד אחד, המדינה אינה יכולה להתנער לחלוטין מחובתה הבסיסית כלפי האזרחים. מצד שני, אין לאזרח הבטחה משפטית שהמערכת תישאר בדיוק כפי שהיא היום, במיוחד כאשר מדובר במשבר תקציבי רחב".
אזרחים משלמים דמי ביטוח לאומי במשך עשרות שנים. האם התשלומים האלה מקנים להם זכות משפטית לקבל את הקצבאות שהובטחו להם, או שהמדינה רשאית לשנות את הכללים? למי שייך בעצם הכסף שהופרש?
"חשוב להבין שדמי ביטוח לאומי אינם חיסכון אישי ואינם פוליסת ביטוח פרטית. אדם שמשלם דמי ביטוח לאומי במשך שנים לא צובר כסף בחשבון אישי שממתין לו בעתיד.
הביטוח הלאומי הוא ביטוח סוציאלי, שמבוסס על ערבות הדדית וסולידריות חברתית. הכספים שמשולמים על ידי הציבור נכנסים לקופה ציבורית משותפת, וממנה משולמות גמלאות לזכאים באותה עת - אזרחים ותיקים, אנשים עם מוגבלות, מובטלים, אלמנות, נפגעי עבודה ואוכלוסיות נוספות.
לכן, מבחינה משפטית, עצם תשלום דמי הביטוח אינו מקנה זכות קנויה לקבלת קצבה מסוימת בעתיד או לקבלת קצבה בשיעור מסוים. הזכאות נקבעת לפי החוק שיהיה בתוקף במועד שבו האדם יעמוד בתנאי הזכאות.
המדינה רשאית לשנות את הכללים, את תנאי הזכאות ואת גובה הקצבאות, כל עוד הדבר נעשה במסגרת הדין, באופן סביר ומידתי, ומבלי לפגוע בליבת הזכות לקיום מינימלי בכבוד".
אם המדינה תחליט בעתיד לקצץ או לבטל קצבאות זקנה, נכות או סיעוד בגלל מחסור בתקציב, האם אפשר יהיה לתקוף החלטה כזו בבית המשפט?
"כן, ניתן לתקוף החלטה כזו בבית המשפט, לרבות באמצעות עתירה לבג"ץ. יחד עם זאת, צריך לומר ביושר, התערבות בתי המשפט היא מצומצמת מאוד. בתי המשפט נוטים להתערב בזהירות רבה בהחלטות שנוגעות לתקציב, סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים ציבוריים.
הטענה המרכזית נגד קיצוץ כזה תהיה פגיעה בזכות לקיום מינימלי בכבוד, הנגזרת מכוח חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו. אבל לא די לטעון שהקצבה קוצצה או שהמצב הכלכלי הורע כדי שבית המשפט יתערב. יהיה צורך להראות באופן ממשי ומגובה בראיות שהקיצוץ שולל מהזכאים תנאי מחיה בסיסיים ופוגע בליבת הזכות לקיום בכבוד.
גם אם תוכח פגיעה בזכות חוקתית, בית המשפט יבחן האם היא נעשתה לתכלית ראויה ובאופן מידתי. משבר כלכלי, שמירה על יציבות תקציבית והבראת מערכת ציבורית עשויים להיחשב תכליות ראויות, ולכן למדינה ניתן מרחב תמרון רחב.
במישור הנזיקי, המדינה אינה חסינה לחלוטין, אך כאשר מדובר בהחלטות מדיניות רחבות, בתי המשפט נוטים שלא להטיל עליה אחריות נזיקית. לכן במקרים כאלה, הדרך המרכזית תהיה לרוב עתירה ציבורית או מנהלית, ולא תביעת נזיקין רגילה".
האם יש הבדל משפטי בין פגיעה במי שכבר מקבל קצבה לבין שינוי הזכויות של מי שעדיין לא הגיע לגיל פרישה?
"כן, יש הבדל משמעותי. מי שכבר מקבל קצבה בפועל נמצא בדרך כלל במקום משפטי חזק יותר, משום שהזכות שלו כבר התגבשה במידה מסוימת. לכן, פגיעה בקצבה קיימת עשויה להיחשב חמורה יותר, ובמקרים מסוימים אף לעורר שאלות חוקתיות, כמו פגיעה בזכות הקניין או בזכות לקיום בכבוד.
עם זאת, גם קצבה שכבר משולמת אינה חסינה לחלוטין מפני שינוי. המחוקק רשאי לשנות את ההסדר, כל עוד הדבר נעשה לתכלית ראויה ובאופן מידתי.
לעומת זאת, מי שטרם הגיע לגיל פרישה מחזיק בעיקר בציפייה עתידית. מבחינה משפטית, אין לאדם זכות מוקנית לכך שהחוק יישאר כפי שהוא היום, ולכן המדינה רשאית לבצע שינויים שיחולו קדימה, למשל בגיל הפרישה, בתנאי הזכאות או באופן חישוב הקצבאות. ועדיין, גם שינויים עתידיים צריכים להיעשות בצורה סבירה ומידתית, ובמקרים המתאימים תוך התחשבות בכך שאנשים תכננו את עתידם על בסיס ההסדר הקיים".
אם יתברר שהמדינה ידעה במשך שנים על המשבר הצפוי בביטוח הלאומי ולא פעלה למניעתו, האם עשויה לקום לה אחריות משפטית כלפי הציבור, והאם היא מחויבת מבחינה חוקית להשלים את החסר אם קופת הביטוח הלאומי לא תוכל לעמוד בהתחייבויותיה?
"ככל שיתברר שהמדינה ידעה במשך שנים על סיכון ממשי ולא נקטה צעדים סבירים להתמודדות איתו, בהחלט יכולה להתעורר שאלה של אחריות משפטית, ובמקרים מסוימים גם טענה לרשלנות.
עם זאת, חשוב להבחין בין מחדל קונקרטי לבין החלטות מדיניות רחבות. לא כל בעיה תקציבית או היערכות מאוחרת מקימות, כשלעצמן, אחריות של המדינה כלפי הציבור, ובתי המשפט נוטים להעניק לה מרחב שיקול דעת רחב בנושאים של מדיניות כלכלית, סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים.
כך למשל, אם במשך שנים לא גובשה תוכנית לאומית רב שנתית ומתוקצבת להתמודדות עם הזדקנות האוכלוסייה והשלכותיה על הביטוח הלאומי, הדבר עשוי להיות חלק מהתשתית לבחינת התנהלות המדינה, אך עדיין יהיה צורך לבחון את נסיבות המקרה ואת הקשר בין המחדל הנטען לבין הנזק. לכן, המדינה לא תחויב באופן אוטומטי לפצות מבוטחים או להשלים כל חוסר שייווצר בקופת הביטוח הלאומי. יחד עם זאת, אם יתברר שלא הייתה היערכות סבירה, שלא הופעלו סמכויות נדרשות או שהתנהלות המדינה חרגה ממתחם הסבירות, הדבר עשוי לקבל משמעות משפטית.
לצד זאת, גם אם המדינה רשאית לשנות זכויות או תנאי זכאות בחקיקה, היא אינה רשאית לעשות זאת באופן שרירותי. כל שינוי חייב להיעשות באופן סביר, מידתי ושוויוני, תוך שמירה על הזכות לקיום מינימלי בכבוד".
האם יש בעולם תקדימים של מדינות שנאלצו לקצץ בזכויות סוציאליות בגלל משבר תקציבי, ומה אפשר ללמוד מהם מבחינת ההגנה המשפטית על האזרחים?
"כן. במדינות שונות, ובהן יוון, פורטוגל וספרד, ממשלות נאלצו לבצע רפורמות ואף לקצץ בזכויות ובהטבות סוציאליות בעקבות משברים כלכליים חריפים.
הלקח המרכזי הוא שגם בעת משבר תקציבי למדינה יש מרחב פעולה רחב, אבל הוא אינו בלתי מוגבל. בתי המשפט בדרך כלל לא יתערבו בכל קיצוץ או שינוי תקציבי, אך הם עשויים להתערב כאשר הפגיעה היא בלתי מידתית, בלתי סבירה, או כאשר היא פוגעת בליבת הזכות לקיום בכבוד. גם בעת משבר, המדינה חייבת לשמור על רשת ביטחון בסיסית לאוכלוסיות מוחלשות, ולאזן בין הצורך לנהל את התקציב לבין החובה להגן על זכויות חברתיות בסיסיות.
גם בישראל הגישה דומה: לממשלה ולכנסת יש שיקול דעת רחב במדיניות חברתית ותקציבית, אך שיקול הדעת הזה אינו מוחלט".
מה המסר שלך לאדם בן 40 או 50, שמשלם ביטוח לאומי כל חודש וחושש שבעתיד לא יקבל את מה שציפה לקבל? האם יש לו סיבה אמיתית לדאגה מבחינה משפטית, ומה בכל זאת ניתן לעשות?
"אני בהחלט מבינה את החשש. אדם משלם דמי ביטוח לאומי מדי חודש במשך שנים, ובאופן טבעי מצפה שכאשר הוא יזדקק למערכת, היא תהיה שם עבורו. מבחינה משפטית חשוב להבין, עם זאת, שהביטוח הלאומי אינו ביטוח פרטי ואינו חיסכון אישי. הזכאות לקצבאות נקבעת לפי החוק שיהיה בתוקף במועד שבו מתקיימים תנאי הזכאות, ולא לפי עצם העובדה שאדם שילם דמי ביטוח במשך שנים.
לכן, המדינה יכולה לשנות בעתיד את גיל הפרישה, את תנאי הזכאות או את גובה הקצבאות. אבל היא לא יכולה לעשות זאת ללא מגבלות. כל שינוי חייב להיות סביר, מידתי ולעמוד בעקרונות המשפט החוקתי והמנהלי.
במקרים רבים, כאשר משנים הסדרים שמשפיעים על ציבור רחב, נהוג לקבוע הוראות מעבר כדי למנוע פגיעה חדה במי שתכננו את חייהם על בסיס המצב הקיים.
המסר שלי הוא לא להיכנס לפאניקה, אבל כן להיות מודעים. הביטוח הלאומי הוא מערכת ציבורית חשובה, אך היא יכולה להשתנות לאורך השנים. אם בעתיד תתקבל חקיקה שתפגע באופן משמעותי בזכויות המבוטחים, ניתן יהיה לבחון אותה משפטית, ובמקרים המתאימים גם לתקוף אותה בערכאות".
עו"ד זוהר אטיאס, שותפה ומייסדת במשרד עורכי הדין אלי צבי אטיאס, מתמחה בין היתר בדיני נזיקין ובמימוש זכויות מול המוסד לביטוח לאומי. ניסיונה בעבודה מול מערכות המדינה וגופים ממסדיים מקנה לה היכרות מעשית עם אופן התנהלותם ועם האתגרים העומדים בפני מבוטחים ונפגעים.
בתמונה הראשית: אולם המתנה הומה בביטוח הלאומי. אילוסטרציה: AI
*המידע במאמר זה הינו כללי בלבד ואינו מהווה תחליף לייעוץ משפטי מקצועי
** חלק מהתמונות והתכנים המופיעים בכתבה זו הוכנו בעזרת מחוללי בינה מלאכותית. אם זיהיתם תמונה או תוכן כלשהו בו אתם בעלי זכויות יוצרים, אתם רשאים לפנות אלינו ולבקש לחדול משימוש בו, באמצעות כתובת המייל: mailto: [email protected]
