הרפורמה השאפתנית בשוק התקשורת הישראלי, שהוצגה על ידי שר התקשורת שלמה קרעי לפני מספר ימים, צלחה את ועדת השרים לחקיקה וצפויה להגיע למליאת הכנסת. זאת, למרות התנגדות נחרצת של היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה, שהזהירה כי ההצעה "מאפשרת התערבות פוליטית בעבודת גופי השידורים ומסכנת את התקשורת החופשית בישראל". המהלך מעורר דיון ציבורי נוקב באשר למאזן העדין בין רגולציה ממשלתית לבין עצמאות תקשורתית במדינה דמוקרטית.
שינוי מבנה הרגולציה והקמת רשות חדשה
במוקד הרפורמה עומדת הקמת "הרשות לתקשורת משודרת" - גוף רגולטורי חדש שיחליף את הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ואת מועצת הכבלים והלוויין. הרשות תנוהל באמצעות מועצה בת שבעה חברים, כאשר על פי הצעת החוק, ארבעה מהם ימונו על ידי שר התקשורת, בהסתמך על המלצות ועדת איתור.
על פי מבנה המועצה המוצע, יו"ר המועצה ישמש גם כמנהל הרשות, שלושה חברים יהיו עובדי מדינה (נציג משרד התקשורת, נציג רשות התחרות ונציג רשות האסדרה) וארבעה יהיו נציגי ציבור. בראש ועדת האיתור שתמליץ על המועמדים יעמוד מנכ"ל משרד התקשורת. המועצה תוסמך לקבוע כללים למספרי האפיקים שיוקצו לספקי חדשות או לאופן ההבלטה של תכניהם בממשקי הצפייה, ותוכל להטיל על גופי השידור עיצומים כספיים משמעותיים שיכולים להגיע לשיעור של עד 1% מהכנסתם השנתית.
ביטול ההפרדה המבנית בשידורי החדשות
החוק מציע שינוי דרמטי בתחום שידורי החדשות, כאשר הוא מבטל את ההפרדה המבנית הקיימת כיום בין הערוצים המסחריים לחברות החדשות שלהם. כיום, ערוצים 12 ו-13 מחויבים על פי החוק לשדר חדשות באמצעות חברת חדשות נפרדת, הנדרשת לקיים "שידורי חדשות מדויקים, מהימנים ומאוזנים".
במקום ההפרדה המבנית, הרפורמה מציעה רק שתי חובות מינימליות על ספקי החדשות: הראשונה, הוראה נורמטיבית בחוק המחייבת אותם לספק "תכני חדשות מדויקים ומהימנים"; והשנייה, חובה לאמץ תקנון אתיקה פנימי שיעסוק בנושאים כמו מניעת ניגוד עניינים וגילוי נאות. גופים המעוניינים לשדר חדשות יצטרכו להירשם ב"מרשם ספקי החדשות" בתנאי שיעסיקו לפחות חמישה בעלי תעודת לע"מ (לשכת עיתונות ממשלתית), ישדרו חדשות יומיות בהיקף של 60 דקות לפחות בימים א' עד ה' ויוציאו לפחות שני מיליון שקלים בשנה על חדשות.
ביטול הגבלות על בעלויות צולבות
הרפורמה מבקשת לבטל את ההגבלות הקיימות כיום על בעלויות צולבות בכלי תקשורת. כיום קיימות הגבלות מחמירות האוסרות, למשל, על ערוץ ברודקאסט להיות בעלים של פלטפורמה רב-ערוצית ולהפך, או על בעל עיתון להחזיק בערוץ חדשות. ההצעה כוללת מנגנון שלפיו חלק מהעסקאות יחייבו אישור של רשות השידורים, שתבחן אותן מהזווית של התחרות בשוק השידורים (בהתייעצות עם רשות התחרות). אולם, הייעוץ המשפטי לממשלה טוען כי ההסדרים בתחום זה "חסרים, חלקיים ובאופן כללי אינם בשלים בעליל".
הסדרים בתחום מדידת נתוני הצפייה
החוק מעניק לרשות החדשה סמכות לחייב את ספקי התכנים לפרסם את נתוני הצפייה (רייטינג) ולקבוע כללים לגבי אופן המדידה שלהם. זהו שינוי יוצא דופן בהשוואה למצב הנוכחי, שבו נתוני הצפייה נמדדים ללא מעורבות שלטונית. הייעוץ המשפטי לממשלה מזהיר כי "הטלת חובה על ספקי התכנים לפרסם נתוני צפייה, בתדירות ובמועדים לבחירתה של הרשות, עשויה להיות ניסיון שלטוני להשפיע על הרגלי הצפייה של הצופים ולהטותם לצפייה בתכנים מסוימים".
שינויים בחובת ההשקעה בהפקות מקור
הרפורמה קובעת חובת השקעה אחידה של 6.5% מההכנסות בהפקות מקור ישראליות לכל גופי השידור בשוק המכניסים יותר מ-40 מיליון שקל בחודש. אולם, בניגוד למצב הנוכחי, הרפורמה מאפשרת לגופים לצאת ידי חובה מבלי לשדר תוכן חדש, רק על ידי השקעה ברכישת זכויות של תכנים קיימים ושידורם.
לפי הייעוץ המשפטי לממשלה, "ספקי התכנים עשויים, בבת אחת או בהדרגה, להפסיק להשקיע בהפקות חדשות ולקנות אלה מאלה את מלאי היצירות הקיים לטובת שידורים חוזרים", מה שעלול לפגוע בתעשיית היצירה הישראלית.
סמכויות דרישת מידע ממנכ"ל משרד התקשורת
נושא נוסף שמעורר התנגדות הוא הסמכות שניתנה בחוק למנכ"ל משרד התקשורת לדרוש מהרשות החדשה "דו"חות וסיכומים" של מידע על הגופים המפוקחים על ידה. הייעוץ המשפטי רואה בכך "פתח משמעותי להתערבות פוליטית בהתנהלות שוק התקשורת ולהשפעה פוליטית על התנהלותם של גופי תקשורת".
הטיעונים המשפטיים נגד הרפורמה
המשנה ליועמ"שית, מאיר לוין, העביר חוות דעת מקיפה הכוללת ניתוח משפטי מעמיק של ההצעה. בחוות הדעת נטען כי הצעת החוק אינה רק בעייתית מבחינה תוכנית, אלא סובלת גם מפגמים תהליכיים מהותיים. בין היתר, היא נעדרת דברי הסבר מפורטים, לא עברה הליך הערכת השפעות אסדרה (RIA) כנדרש בחוק, ותהליך העבודה הפנים-ממשלתי טרם הושלם.
לוין מדגיש בחוות הדעת כי "מדובר ברפורמת עומק הצפויה לשנות את פניו של שוק השידורים. שינויים אלה קשורים בקשר הדוק להתנהלותה של התקשורת החופשית בישראל שהיא חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי של מדינת ישראל". מסמך היועמ"שית מציין בפירוט כי הנוסח המוצע "אינו מבטיח די הצורך שמירה נאותה על עקרונות חוקתיים ודמוקרטיים".
בנוגע לשידורי החדשות, חוות הדעת מזהירה כי ביטול המנגנונים הקיימים ללא חלופות מתאימות "יביא לשינוי מהיר ועמוק במפת אספקת תוכני החדשות בישראל... חדירתן של השפעות (מסחריות ופוליטיות) אל תוך החדשות תפגע במהימנותן ובאיכותן של החדשות ועשויה לשבש ולעוות את תיווך המציאות לציבור במסגרת החדשות, ולפגוע בעיקרון ההשתתפות הדמוקרטי". כמו כן, חוות הדעת מדגישה כי "עצמאות רשות השידורים המוקמת היא תנאי מהותי ויסודי לחוקתיות ההסדר כולו", ומזהירה כי המבנה המוצע אינו מספק ערובות מספקות לעצמאות מפני השפעה פוליטית.
הרציונל מאחורי הרפורמה - לפי השר קרעי
בהציגו את הרפורמה במסיבת עיתונאים, הדגיש השר קרעי את ההיבטים הצרכניים והתחרותיים שלה. "אנחנו מאמינים שהאזרח יודע מה טוב לו, אפילו שאלנו אותו. הגיע הזמן שהוא ייקח את המושכות לידיים", אמר קרעי. "במציאות שבה יוקר המחיה שובר שיאים לא נאפשר עוד מונופולים, לא עוד שוק סגור, הרפורמה פותחת דלתות לשחקנים חדשים ומכניסה גם היגיון צרכני".
קרעי הציג מספר צעדים שלטענתו יביאו להורדת מחירים לצרכנים, ביניהם: ביטול חבילות הבסיס המחייבות, אפשרות לרכוש ערוצים בודדים, ביטול הבלעדיות בשידורי ספורט ומתן אפשרות לשלב דמי מנוי עם פרסומות. הוא גם הדגיש כי הרפורמה תקדם "הסרת חסמים רגולטוריים" ותאפשר כניסה קלה יותר של ערוצי חדשות חדשים.
מנכ"ל משרד התקשורת, אלעד מקדסי, הוסיף נימוקים כלכליים: "בחישוב כלכלי שערכנו, הרפורמה תניב חיסכון של מאות שקלים לצופה. ברגע שנסיר חסמים, נסיר דרישות רישוי מוקדם ונאפשר לכל מי שרוצה להיכנס לשוק, נביא לגיוון עבור הצרכן והורדת מחירים - והשחקנים הקיימים יצטרכו להתחרות".
לדברי קרעי, התיקון לחוק נובע מהצורך לעדכן את הרגולציה בשוק התקשורת שהפכה לאנכרוניסטית נוכח השינויים הטכנולוגיים, התבססות הרשתות החברתיות ושינויים בהרגלי צריכת המדיה של הציבור. הקמת רשות אחת במקום שתיים נועדה גם לייעל את התהליכים הרגולטוריים ולהתאימם למציאות הנוכחית.
תגובות נוספות והמשך החקיקה
פורום הערוצים הישראליים הזהיר מפני "השתלטות על התקשורת בישראל" וטען כי במסווה של "העברת הכוח לצרכן" מועבר הכוח לשלטון. ח"כ שלי טל מירון (יש עתיד) כינתה את ההצעה "שלב ב' של ההפיכה המשטרית".
בנוסף, המשך הליך החקיקה נמצא בספק עקב אי-פתיחת ההצעה להערות הציבור למשך 21 יום כנדרש. ח"כ אלון שוסטר דרש לפרסם מחדש את תזכיר החוק להערות הציבור לאור השינויים המהותיים שנערכו בו מאז 2023. כמו כן, לשכת עורכי הדין קראה "לעצור את חוק קרעי" והמליצה להקים ועדה ציבורית בלתי תלויה לבחינת שוק התקשורת.
פגמים בקידום החוק
מעבר לתוכן הרפורמה, חוות הדעת של היועצת המשפטית לממשלה מצביעה על מספר פגמים בהליך גיבוש הצעת החוק. לטענת המשנה ליועמ"שית לוין, ההצעה מובאת לוועדת השרים כשהיא "חסרה וחלקית במישור התהליכי והמהותי", למרות שתהליך העבודה מול הייעוץ המשפטי לממשלה עדיין בעיצומו.
מפאת דוחק הזמנים, חלק מההסדרים המופיעים בהצעה "אינם כתובים באופן שלם, וחסרים בהם רכיבים משמעותיים וחיוניים לצורך בחינתם המקצועית והמשפטית", נכתב בחוות הדעת. כמו כן, נוסח ההצעה אינו כולל דברי הסבר מפורטים כמקובל.
בנוסף, למרות שהתזכיר פורסם להערות הציבור ביולי 2023, נערכו בו מאז שינויים משמעותיים. לכן, הועלו בקשות לפרסמו מחדש להערות הציבור – בקשות שנדחו על ידי משרד התקשורת.
פגם משמעותי נוסף הוא בהכנת דו"ח הערכת השפעות האסדרה (RIA): "על פי ההערכות, מדובר באסדרה שעלויות הציות לה עולות על 100 מיליון שקל בשנה", ולפי חוק עקרונות האסדרה, משרד התקשורת היה חייב לפנות לרשות האסדרה לצורך קבלת חוות דעת – תהליך שלטענת היועמ"שית לא הושלם כנדרש.
הודעת קרעי על הקמת ועדה מיוחדת לקידום הרפורמה נראית כניסיון לעקוף את ח"כ דוד ביטן, יו"ר ועדת הכלכלה מהליכוד, שסירב בעבר לקדם הצעות חוק בתחום התקשורת שיזם קרעי. הייעוץ המשפטי של הכנסת צפוי להתנגד להקמת ועדה חדשה, אך ההחלטה הסופית נתונה לקואליציה. ראש הממשלה נתניהו צפוי להורות ליו"ר הקואליציה לקיים הצבעה בוועדת הכנסת על הקמת הוועדה החדשה.
השלכות על השידור הציבורי
אחד ההיבטים המדאיגים שעליהם מצביעה היועמ"שית הוא שהרפורמה מקודמת במקביל לנסיונות חוזרים לקדם הצעות חוק פרטיות המבקשות לבטל את השידור הציבורי בכלל, או את שידורי החדשות בו. "שידורי החדשות בתאגיד השידור הציבורי, שהם לדעת רבים ההצדקה העיקרית לקיומו של שידור ציבורי, אמורים להיות 'שמורת טבע' שבה מתאפשר שידור חדשות מקצועי שאינו נתון להשפעות מסחריות ופוליטיות", נכתב בחוות הדעת. "שילובם של הדברים מעלה חשש מעוצמתה המצטברת של הפגיעה בעיתונות המשודרת בישראל, אשר החלשתה המתמשכת פוגעת בחוסנה הדמוקרטי של המדינה".
יש לציין שהשר קרעי, שבעבר נלחם לסגירת תאגיד השידור הציבורי ("כאן"), בחר בהצגת הרפורמה הנוכחית שלא להתייחס במישרין לעתידו של התאגיד.
האיזון בין תחרות לבין שמירה על תקשורת חופשית
הרפורמה מעוררת שאלות יסוד באשר לאיזון הראוי בין עידוד תחרות והורדת מחירים לצרכן לבין הבטחת עצמאותם של גופי התקשורת והחדשות. שר התקשורת מדגיש את התועלות הצרכניות של ההצעה, בעוד שהמתנגדים מתמקדים בפוטנציאל לפגיעה בחופש העיתונות ובעצמאות גופי החדשות.
המעבר המוצע, ממודל של אסדרה תכנית מחמירה למודל המתמקד בהיבטים תחרותיים ומסחריים מרחיק לכת, מעלה שאלות באשר לתפקידה של התקשורת בחברה דמוקרטית. שאלות אלו יעמדו במרכז הדיון הציבורי ככל שהצעת החוק תתקדם בהליכי החקיקה.
לסיכום, הרפורמה הנרחבת בשוק התקשורת הישראלי עשויה לשנות באופן דרמטי את פני התקשורת המשודרת בישראל. השר קרעי מציג אותה כמהלך צרכני שיוריד מחירים ויגביר תחרות, אך מתנגדיה, ובראשם היועצת המשפטית לממשלה, מזהירים מפני השלכותיה האפשריות על עצמאות התקשורת וחופש העיתונות.
בימים הקרובים צפויה הקואליציה לקבל החלטה בדבר אופן קידום החקיקה, ובפרט האם להקים ועדה מיוחדת שתעסוק ברפורמה, כדרישת קרעי. בינתיים, גופי התקשורת, ארגוני עיתונאים וגורמים משפטיים ממשיכים לנתח את ההצעה ולהשמיע את עמדותיהם בנושא. נותר לראות האם ניתן יהיה למצוא נוסחה שתאפשר את חידוש האסדרה בתחום השידורים, תוך הבטחת עצמאותם של גופי החדשות ושמירה על חופש העיתונות – ערכי יסוד הכרחיים בכל דמוקרטיה מתפקדת.
(צילום ראשי: שאטרסטוק)
