חוק הכניסה לישראל: הגנה מוצדקת או מחסום שרירותי?

בחודש אוקטובר 2018 הגיעה לישראל לארה אל קאסם, סטודנטית אמריקאית בת 22 ממוצא ערבי, במטרה ללמוד באוניברסיטת העברית. כשנבדקה בביקורת הגבולות, כניסתה למדינה סורבה בטענה שהיא פעילה בתנועת החרם BDS, הפועלת נגד ישראל ברחבי העולם.

בהחלטתה, הסתמכה רשות האוכלוסין על תיקון חדש לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: "חוק הכניסה לישראל"), המסמיך את שר הפנים למנוע מתן אשרת כניסה (ויזה) למי ש"פרסם ביודעין קריאה פומבית להטלת חרם על מדינת ישראל... או התחייב להשתתף בחרם כאמור".

בסופו של דבר, הובא העניין בפני בית המשפט העליון (בר"מ 7216/18 Lara Alqasem נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה ואח') שהחליט לבטל את קביעת שר הפנים ולאפשר את כניסת הסטודנטית לישראל. השופטים אמנם הכירו בזכותה של המדינה להיאבק במי שמנסים לפגוע בה בזירה הבינלאומית, אולם מאחר שההוראה הנ"ל נושאת אופי מניעתי ולא עונשי, כל עוד לא הוכח שאותה סטודנטית עדיין עוסקת בפעילות אנטי-ישראלית כיום, אין עילה חוקית למנוע את כניסתה לארץ.

מקרה זה מבליט את מאמצי המדינה, כמעט מאז הקמתה, להסדיר סוגיה סבוכה: מי רשאי להיכנס לישראל ובאילו תנאים? השמירה על שערי הכניסה למדינה היא מסימני ההיכר המובהקים של הריבונות. בהקשר זה, ישראל אינה שונה משאר מדינות העולם השומרות באדיקות על מי שעובר בגבולותיהן.

נקודת המוצא של חוק הכניסה לישראל היא כי מי שאינו אזרח המדינה או בעל אשרת עולה, אין לו זכות קנויה להיכנס לישראל ולשהות בה, אלא באשרה ורשיון שיינתנו לו על ידי שר הפנים

מהי מהות חוק הכניסה לישראל?

חוק הכניסה לישראל נחקק שנתיים לאחר חקיקת חוק השבות, תש"י-1950 הקובע כי "כל יהודי זכאי לעלות ארצה". במקביל, נחקק גם חוק האזרחות, התשי"ב-1952 בו נקבעו התנאים לקבלת מעמד אזרחות במדינת ישראל. למעשה, הוראות שלושת החוקים האלה משתלבות כדי להסדיר כיצד אדם נכנס לישראל ושוהה בה; או כיצד אדם עולה ארצה ונהיה אזרח המדינה. נקודת המוצא היא כי מי שאינו אזרח המדינה או בעל אשרת עולה, אין לו זכות קנויה להיכנס לישראל ולשהות בה, אלא באשרה ורשיון שיינתנו לו על ידי שר הפנים.

גם חוק השבות אינו מעניק את הזכות לכל יהודי להשתקע בישראל כדבר מובן מאליו, אלא מסמיך את שר הפנים לשלול זאת ממי ש"פועל נגד העם היהודי; או עלול לסכן בריאות הציבור או בטחון המדינה; או בעל עבר פלילי העלול לסכן את שלום הציבור".

העונש על הסעת שב"ח עומד על שנתיים מאסר בפועל ועשוי להגיע לארבע שנים, בנסיבות מחמירות. זאת, בנוסף לחילוט הרכב באמצעותו בוצעה העבירה ופסילת רשיון הנהיגה של המסיע

מה הם העונשים הצפויים לשוהה בלתי חוקי ולמי שמסייע בידו?

בשנים האחרונות, חוק הכניסה לישראל משמש כלי מרכזי להתמודדות של ישראל עם תופעת המסתננים והעובדים הזרים שפקע תוקף רישיון השהייה שלהם. כך, למשל: בחודש מארס 2018, העבירה הכנסת את תיקון מס' 29 לחוק הכניסה לישראל, המחמיר מאוד את העונשים, לא רק של שוהה בלתי חוקי בישראל (שב"ח) אלא גם כלפי כל מי שמסייע בידו, לרבות בהסעתו, הלנתו והעסקתו.

כפי שמובהר בדברי ההסבר לתיקון: "במדינת ישראל קיימת תופעה של כניסה ושהייה של זרים בלא היתר כדין (להלן - שוהים בלתי חוקיים), בהיקף ובממדים רחבים. לעצם שהייתם של שוהים בלתי חוקיים בישראל השלכות ביטחוניות, כלכליות וחברתיות". תוך מתן דגש בנוגע למסייעים אלה והטלת סנקציות פליליות קשות נגדם, נועד החוק לפגוע בעיקר בתמריץ הכלכלי העומד מאחורי חלק ניכר מתופעת השוהים הבלתי חוקיים במדינה. כאמור בדברי ההסבר: "המציאות הביטחונית והחברתית בישראל מלמדת כי עבירות ההסעה שלא כדין הן עבירות נפוצות אשר מבצעיהן מעדיפים את טובתם הכלכלית על פני ביטחון הציבור ובכך מסכנים אותו".

כך למשל, העונש על הסעת שב"ח עומד על שנתיים מאסר בפועל ועשוי להגיע לארבע שנים, בנסיבות מחמירות. זאת, בנוסף לחילוט הרכב באמצעותו בוצעה העבירה ופסילת רשיון הנהיגה של המסיע. גם למי שמעמיד מקום לינה לתושב זר הנמצא בישראל שלא כדין, קל וחומר מי שמעסיק אדם כזה, צפוי עונש מאסר שנתיים. די בכך שמדובר ביותר משב"ח אחד או תקופה של יומיים רצופים כדי להכפיל את עונש המאסר לארבע שנים. במקביל, בית המשפט יכול להטיל קנסות כבדים ביותר על עבריינים כאלה, בעשרות אלפי שקלים ואף מאות אלפי שקלים.

חוק הכניסה לישראל מורה כי מי שנמצא בישראל בלי רשיון ישיבה כדין, יורחק מהמדינה ללא דיחוי ועד אז יוחזק במשמורת. עם זאת, בפועל לא יגורש האדם לפני תום 30 ימים ממסירת צו הרחקה לידיו. במהלך תקופה זו, רשאי התושב הזר לפנות בערר נגד הצו לערכאה שיפוטית מיוחדת שהוקמה על פי החוק בשנת 2011.

כאמור בדברי ההסבר, בית הדין לעררים מוסמך לדון "בענייני הגירה, כניסה לישראל, יציאה ממנה ואזרחות". בין היתר, בית הדין לעררים רשאי לעיין במידע חסוי, מקום ש"ביטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, שלום הציבור או עניין ציבורי חשוב אחר" מצדיקים זאת (סעיף 13כט לחוק הכניסה לישראל).

החלטה סופית של בית הדין לעררים ניתנת לערעור בזכות בפני בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. זאת, תוך 45 ימים מיום מתן ההחלטה. כפי שראינו לעיל, במקרה של אותה סטודנטית אמריקאית, גם לבית המשפט העליון יש בנסיבות מסוימות סמכות לבחון את פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים.  

כל הסברי התובע כי יש לו עבודה מסודרת בחו"ל וכי יש ברשותו כרטיס טיסה חזרה לשוודיה נפלו על אוזניים ערלות. לאחר שלושה ימים שבהם הוחזק בתנאי מעצר, הוא גורש מהארץ בבושת פנים

תביעת נזיקין נגד המדינה בעקבות סירוב כניסה לישראל או הרחקה מישראל שלא כדין

במקביל להליך המנהלי המתואר לעיל, אדם הטוען שכניסתו לארץ סורבה או שהורחק מישראל שלא כדין - עומדת בפניו האפשרות לתבוע את המדינה בתביעה אזרחית, על הנזקים שנגרמו לו. במקרים לא מעטים, מתוך להט הניסיון להתגבר על תופעת המסתננים, רשויות ההגירה "מתנפלות" על תיירים תמימים המבקשים לבקר בישראל, ללא שום כוונה לעבור על החוק או כוונה לנצל לרעה את כניסתם לישראל.

מקרה כזה נדון לאחרונה בפני בית משפט השלום בירושלים (ת.א. 37147-06-15 Joel Mellin נ' מדינת ישראל - משרד הפנים). מדובר באזרח ותושב שוודיה, שהגיע לישראל כדי לטייל בה במשך שבועיים עם חבר ואז לחזור הביתה. התובע עבר את ביקורת הגבולות ללא כל בעיה, אך כאשר חברו החל להסתבך בתשובות מגומגמות בנוגע לשאלה היכן בדיוק השניים מתכוונים להישאר במהלך שהותם בישראל, פקידי משרד הפנים קראו לתובע לחזור לתשאול וחקרו גם אותו במשך שעות. 

התובע נדהם לאחר שנודעה לו ההחלטה למנוע את כנסיתו לישראל ולשים אותו במשמורת עד העלאתו על מטוס חזרה לשוודיה, בטענה הזויה כי כוונתו האמיתית להשתקע בישראל כדי לחפש עבודה. למרבה התסכול, כל הסברי התובע כי יש לו עבודה מסודרת בחו"ל וכי יש ברשותו כרטיס טיסה חזרה לשוודיה (כעבור שבועיים) נפלו על אוזניים ערלות. לאחר שלושה ימים שבהם הוחזק בתנאי מעצר, הוא גורש מהארץ בבושת פנים.

בפני בית המשפט, נטען כי רשויות ההגירה פעלו באטימות לב, מתוך חוסר סבירות קיצוני, שעה שסרבו לנקוט כל פעולה כדי לאמת את גרסת התובע והחזיקו אותו מאחורי סורג ובריח, כעבריין המגיע כדי  "לִרְאוֹת אֶת-עֶרְוַת הָאָרֶץ", כפי שנחשדו בזמנו בני יעקב על-ידי אחיהם יוסף (בראשית מ"ב, ט'). 

בין השאר, הוזכרה פסיקת בית הדין לעררים בערר (ת"א) 1516-15 מירלה סימון נ' משרד הפנים - רשות האוכלוסין וההגירה, כי בישראל "רשויותיה ינחו את עצמן לפי ההסכמים הבינלאומיים, ולא בנקל יפעילו הגבלות מחמירות לכניסת תיירים לארץ". בית המשפט אכן השתכנע כי לאותו תייר תמים ונורמטיבי נעשה עוול ולכן פסק לטובתו פיצוי בסך 17,000 שקל, בנוסף לשכ"ט עו"ד בשיעור 6,500 שקל והחזר אגרת התביעה.

לסיכום, חוק הכניסה לישראל ממלא תפקיד חשוב ביותר בשמירה על גבולות המדינה ובמאבק הצודק נגד מסתננים ושוהים בלתי חוקיים. עם זאת, במקרים בהם רשויות האכיפה חורגות מסמכויותיהן ופועלות יתר על המידה, בתי המשפט בישראל אינם נרתעים מלעצור בעדן כדי להגן על זכויות הפרט מפני התערבות שלטונית בלתי מוצדקת.  

* עו"ד עמוס פריד מתמחה במשפט חוקתי ומנהלי, בתחום הפלילי ובליטיגציה אזרחית